直击校园食品安全形式主义： 拆解表演性合规闭环与法律规制路径

一、引言

校园食品安全，一头连着中国万千家庭的切身福祉，一头系着国家未来的健康根基。近年来，国务院食品安全委员办公室联合教育部、公安部、国家卫生健康委、市场监管总局等部门密集出台政策，持续强化校园食品安全全链条监管。2025年初，五部门联合印发通知，要求全面压实学校食品安全主体责任，建立完善校长陪餐制及满意度测评机制。2026年3月，教育部又在第31个全国中小学生安全教育日发布《校园食品安全“十必须”》《学校食堂工作人员“十不准”》。从食堂经营模式、从业人员操作等层面划定校园食品安全红线。与此同时，上述部门联合部署开展中小学、幼儿园落实食品安全主体责任监督检查，着力巩固深化“校园餐”专项整治成果，坚决防止先前问题 反弹

然而，国家政策密集出台、监管数字化、秩序化、常态化开展的背后，一个残酷的现实却日益凸显——实践中，“表演性合规”乱象频发，尤其以内卷式供餐为典型表现。所谓“内卷式供餐”，并非指供餐质量、餐品营养、口味的内在提升，而是各方在形式合规上层层加码、互相竞争，却最终偏离了食品安全保障的实质目标。其典型运作机制呈现出一个耐人寻味的闭环：上级层层压责→ 学校不堪重负应付了事→食堂为求自保做足表面文章→家长被“满意测评”安抚→监管部门则选择“睁一只眼闭一只眼”来逃避现实。这一安全表演闭环的本质，是各方在行政责任压力下各寻退路、粉饰太平，以形式合规的“表演”替代实质安全的保障，彻底背离了行政监管的立法初衷。

二、现状呈现：内卷式供餐下“表演性合规”的具体表现

（一）内卷式供餐的表象：形式大于实效

校园食品安全治理中，内卷首先体现在层层加码的监管要求上。从国务院食安办《通知》提出的“日管控、周排查、月调度”机制，到家长满意度测评、陪餐制度、以“码”上食安为代表的智慧监管系统等一系列制度安排，本应是系统化的安全保障，在实践中却逐步异化为不必要的竞争内卷。各地学校被迫投入大量人力物力准备迎检材料、填写各类表格、上传系统数据，但真实的食品安全状况并未因此改善。这种“为了检查而工作”的模式，催生了大量形式大于实质的应付型管理：检查前突击整改、台账临时补填、视频点位选择性覆盖——种种“内卷”之举，徒增基层行政成本，却未能真正提升校园供餐的质量、口味、营养。

（二）表演型闭环的完整链条

1.上级层层压责层面。国务院食安办等五部门联合通知中，明确要求全面压实学校食品安全主体责任，要求学校每学期至少开展一次师生满意度测评，并“将满意度测评结果作为开展食品安全工作的参考”。诚然，明确压实责任的初衷值得肯定，但实践中，“上级压任务、学校报数据”的单向传导模式，往往演变为以汇报材料代替实质检查、以指标完成率代替安全真实状况，上级的考核压力无形中倒逼下级选择形式大于实质。

2.学校层面。面对层层加码的责任要求，学校作为第一责任主体陷入两难困境。一方面，教育部2026年印发的“十必须”明确要求“必须坚持陪餐制度不流于形式”，但现实中，校领导陪餐、食品安全总监配备等硬性指标往往沦为拍照打卡式的表演——陪餐变成“拍餐”，照片留存即算履职，出于对学校形象、相关指标评先评优的考量，陪餐者往往选择隐瞒对菜品的真实评价。

另一方面，部分学校为应付检查需求，将食堂承包给第三方后便疏于实质管理，主体责任形同虚设。更有甚者，如永寿县渠子九年制学校，因校园餐负责人管理松散、监管缺失，导致多次截留、克扣学生营养餐食材，最终相关责任人受到政务警告处分。校方在向上级交差与给家长交代的双重夹缝中，往往选择成本最低的形式主义应对方案。

3.食堂层面。在“表演性合规”的链条中，食堂经营者是最主要的“表演者”。承包制下的食堂面临盈利压力与合规成本的天然张力，选择以最低成本表演合规成为理性选择。上海绿捷公司“虾仁发臭事件”便是一个极端的注脚：食堂工作人员从冰箱取出虾仁后不经清洗直接入锅焯水，发现虫体后公司第一时间选择统一口径、销毁证据、瞒报情节——当成本驱动叠加监管盲区，食堂的合规表演往往只在“被需要、被看见”的时刻上演。

4.家长与监管层面。家长与校方通常处于信息不对等的状态，手中的投诉渠道要么形同虚设，要么因程序烦琐、不懂相关法律知识而望而却步。学校通过满意度测评等机制收集家长反馈，但测评本身往往因缺乏独立性和真实性而沦为暂时性安抚的工具。餐食口味不佳、价格偏高等问题频频出现在各地投诉举报中，甚至在洛阳洛三高中的投诉中，家长明确提出食堂“费用贵且多是预制食品”，但此前多次反映均未得到实质性解决。

监管部门则陷入一个无奈的“亲周期循环”——检查通知一下，学校与食堂立即进入“迎检模式”，整改记录、视频监控台账一应俱全，但检查一过，一切如常。正是这种“猫鼠游戏”的常态化，造就了监管部门的粉饰太平。

至此，“上级压责任→学校扛不住→食堂走形式→家长被安抚→监管睁一只眼闭一只眼”的安全表演闭环已经在许多地区得到完整呈现。各方似乎都在“尽力”——上级下了文件、学校做了台账、食堂留了照片、家长点了满意、监管走完了程序，唯独校园食品安全的实质保障，被无声无息地“卷”进了形式主义的泥淖。

三、行政法视角：“表演性合规”的违法性与监管失责

（一）行政监管职责的虚化与缺位

依据《中华人民共和国食品安全法》的规定，县级以上人民政府食品安全监督管理部门承担着食品安全监管的法定职责。然而，在校园食品安全领域，监管履职却普遍陷入“形式监管”的循环。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条明确规定，对学校等集中用餐单位未按规定履行食品安全管理责任的，监管部门应“责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”。但实践中，大量校园食品安全事件表明，监管部门往往满足于发出整改通知或予以警告，却忽视了对整改结果的实质性跟踪与检查。

更重要的是，市场监管、教育、卫生健康等多部门之间的职责交叉与协调失灵，形成了监管灰色地带。作为主管食品安全监督管理工作的市场监督管理局，不能将食品安全的监管责任拱手让出或选择性履行。然而现实中，校园食品安全的安全检查、经费审计、食材准入等环节分别属于不同部门的管辖范围，各部门之间往往因沟通不畅而产生推诿。监管部门的“表演式履职”与行政执法过程中的“罚而不改、改而不实”，与校园食品安全“表演性合规”的泛滥互为因果，共同腐蚀着食品安全保障的行政法治根基。

针对监管部门怠于履职的问题，检察机关已经通过行政公益诉讼渠道开始介入。以内蒙古呼和浩特市回民区“私屠滥宰”案为例，检察院向法院提起行政公益诉讼，请求确认市场监管部门怠于履职的行为违法，最终法院作出一审判决确认被告违法。这一判例对于校园食品安全领域同样具有参照意义——当监管部门长期对学校的“表演性合规”睁一只眼闭一只眼，同样可能构成行政不作为，应当承担相应的法律责任。

（二）学校行政义务的违反

根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第十二项的规定，学校作为集中用餐单位，负有依法履行食品安全管理责任的行政义务。2025年施行的《集中用餐单位落实食品安全主体责任监督管理规定》进一步明确，学校食品安全实行校长（园长）负责制，应当将食品安全作为学校安全工作的重要内容，建立健全并落实有关食品安全管理制度和工作要求，定期组织开展食品安全隐患排查。

然而，“表演性合规”恰恰是学校违反上述行政义务、未尽法定管理责任的最集中体现。陆丰市普宁华美实验学校94名学生急性肠胃炎事件就是典型一例：该校食堂晚餐菜品“烧汁鸡腿”在当天早上卤制后长时间常温储存，且晚上配餐前未复热，制作过程不符合《餐饮服务食品安全操作规范》及国家标准相关规定。学校虽已建立了相关制度和台账，但实质安全管理形同虚设，最终酿成群体性卫生事件。

陆丰市事后对学校食品卫生安全相关的18名责任人进行传唤约谈，已撤换食堂负责人和操作不当的厨师，更换食品安全总监。这一事件深刻说明，制度的形式完备绝不等于食品安全的实质保障。

值得注意的是，国务院食安办等五部门2025年通知明确提出了学校食堂食品安全满意度测评机制，并要求“公开测评结果”。这一制度的原意在于引入社会监督力量，增强学校食品安全管理的透明度。但当满意测评自身也沦为形式表演的工具时，学校行政义务的履行便会进一步偏离法治轨道。

（三）食堂行政许可的实质违法

食堂经营者的行政许可违法行为，是表演性合规在行政许可层面的直接体现。食品经营许可证的取得，意味着经营者承诺符合法定标准和条件。然而，实践中大量校园食堂存在两种典型的行政许可违法形态：

1.证照缺位。湘潭市交通医卫职业高级中学在未取得食品经营许可证的情况下，以早餐7元、中餐9元、晚餐9元的餐标开始向在校师生提供餐饮服务，违法经营期间共计违法所得7150元。运城市某学校食堂的承包方在《食品经营许可证》已过期的情况下继续供餐，且在食堂原料库房内发现过期原料，最终被处以55000元罚款。学校食堂引入无证承包方案实则违法供餐，暴露出学校在食堂经营者资质审核环节的严重漏洞，也体现了行政许可监管在“表演性合规”面前的无力。

2.达标但违规。持有食品经营许可证并不意味着食品安全可以得到保障。崇左市民族体育运动学校虽然依法办理了许可证且在有效期内，但其食堂预进间、洗消间、仓库、烹饪间均有有害生物活动痕迹，出现老鼠粪便和蟑螂尸体，且在先前因设备设施达不到防止有害生物侵入要求而被给予警告处罚后，仍整改不到位。这一“有证但脏”的情形典型地反映了表演性合规的逻辑——许可证只是合规表演的道具，而非实质安全的凭证。

3.招投标程序中的系统性违法。上海绿捷公司的“围标案”则是行政许可违法的又一种深层形态。该公司勾连多家招标代理公司，组织陪标公司进行“围标”，非法中标86个校园餐服务项目，且有组织地隐瞒食品安全问题。

校园食堂本应是公益性服务，但在实质合规失灵的情况下，却成了某些资本逐利和权力寻租的灰色地带。其暴露出的招投标程序违法、资质审查造假等问题，绝非个案，而是“表演性合规”在机制设计层面的系统性漏洞。

四、表演性合规的成因

（一）采购制度违法失范，倒逼形式合规

供餐和采购平台往往以价为先进行招标，阳光采购平台唯低价中标，这不仅违背《中华人民共和国食品安全法》质量安全优先的法定原则，更会导致市场失灵，劣币驱逐良币，供应商以次充好、农残超标、生鲜劣质。同时，垄断情况有时会剥夺选择权，学校无法对部分食材自主遴选，验收权、拒收权、解除权不敢行使，怕断餐、怕问责、怕考核失分。验收环节也会存在制度性失效：人员专业不足、怕得罪各方，因此明知不合格仍签收，仅靠盐水浸泡等行为进行事后补救，却不履行法定查验义务。

（二）行政考核与追责机制扭曲

很多食堂唯台账、唯形式考核，核验未触及健康的实际标准，陪餐只记口感温度，却不记安全隐患；月调度报小不报大；记录“美化”以保评级评优，违反信息真实义务。以上这些现象导致了核验中的“形式主义”。追责倒置与压力传导也存在问题，不合适的规则倒逼学校违规，违规之后追责基层，学校为自保淡化问题、伪造纪录，形成“合规表演”激励。经费刚性约束更是重中之重，整改需要增支，但学校的预算往往固定，针对校园食品安全这种“次要问题”，学校不愿实质整改，只求纸面过关。

（三）社会监督被形式化，未被真正落实

家委会没有法律地位——他们没有实际的表决、否决、异议生效权，仅有形式上的监督和反馈，监督无法律效力。而家长也只能看到流程，专业信息不透明，结果由学校单方解释，实质垄断未打破。专业监督缺位也不容忽视，懂行家长被边缘化，大部分家长被引导关注口味而非安全，对食品安全的标准也不甚了解。

（四）主体责任与人员管理虚化

学校管理培训责任落空，很多食堂员工高龄、低薪、高流动、专业不足，培训却只教操作不教法律责任，怕人员流失不敢严管。管理者把责任压给底层员工，校长负责制、管理员专职制流于纸面，共同体利益掩盖违规。隐藏在深处的因素还有——数字化监管工具会被异化，比如“明厨亮灶”等工具反而被用于避责而非保安全，过度透明会打破利益平衡，先进的技术工具最终沦为表演道具。

（五）监管执法宽松软

从上层监管角度看，市监局与教育部门协同不足、检查走过场，对不合格食材、虚假记录、违规招标不纠不罚，默许表演性合规存续。

五、行政法应对路径

对此，作为深深关注着校园食品安全问题的法科学子，我们也提出以下倡议：

（一）重构采购制度，回归法定原则

1.废止低价中标：确立质量优先、价格合理规则，平台质量一票否决，把违法供应商列入黑名单，并禁止他们进行校园集采。

2.破除平台垄断：恢复学校自主遴选权，建立完整的可以自主实施的进入和退出机制，保障拒收、解除、索赔权行使无追责风险。

（二）改革考核与追责，纠偏形式主义

1.考核去台账化：以实质安全为核心，食材合格率、家长满意度、整改完成率加权计分，陪餐记录纳入执法证据。建立真正的有实效的考核和核验制度。

2.免责与容错：学校依法拒收、上报、整改的不予追责；而对于隐瞒问题、伪造记录的行为要顶格处罚、一票否决。

3.经费保障法治化：设立食品安全专项经费，这部分经费不与公用经费捆绑，确保整改经费优先保障。

（三）赋权社会监督，增强刚性效力

1.家委会法律赋权：明确监督权、异议权、核查权，重大事项一票否决，意见要具备行政程序效力。

2.全流程公开：采购、验收、检测、财务实时公示，家长可溯源查询，不能让学校单方主体形成解释闭环。

3.专业监督嵌入：引入第三方检测、律师、营养师等专业人群参与监督，并将结果作为监管依据。

（四）落实主体责任，强化人员保障

1.校长等第一责任人刚性化：将食品安全纳入政绩考核、职务任免，校园食品的专职管理员要持证上岗，对失职行为要追责到人。

2.人员合规保障：最低工资标准、稳定用工、法律与安全并重培训，杜绝“低标准—低能力—低责任”循环。

3.禁止责任下移：管理者承担主要责任，底层员工仅负操作责任，严禁以罚代管、转嫁风险。

（五）严格监管执法，回归“四个最严”

尤其是对数字化工具进行实质监管，将直播、溯源、区块链等全程留痕、不可篡改，技术用于防控风险，而非表演，更不能把数字工具变成表演道具。

六、结语

综上而言，校园食品安全领域出现的表演性合规问题，根源在于行政规则异化、责任落实虚置、日常监管宽松、群众权利缺位。立足行政法视角，破解这一难题亟须拿出务实举措：以食品安全法定原则为引领，重塑食品采购流程与考核机制；以刚性追责制度为抓手，压实各方食品安全主体责任；以充分赋权强化社会监督，打破形式化监管闭环；以严格规范执法行动，杜绝合规表演乱象，全力推动校园食品安全从“纸面合规”走向“实质安全”。

守护校园舌尖上的安全，关乎万千学子身心健康，更系于祖国未来发展。让我们立刻行动起来，以青春担当践行责任使命，共同筑牢校园食品安全坚固屏障，为祖国明天的蓬勃发展贡献青春力量！（南京师范大学 李诗彤 王解语）